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《福建省湿地名录管理办法(暂行)》政 策 解 读

时间:2018-07-12 09:57  信息来源: 湿地保护中心   阅读:
 
 
    一、 出台《办法》的背景与目的

  为了贯彻落实党的十九大“强化湿地保护和恢复”、《中共中央 国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》(中发201525号)、《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔201512号)、《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔201689号)精神,根据《福建省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》(闽委办〔201748号)相关要求和《福建省湿地保护条例》规定,制定本《办法》。

  二、《办法》起草过程

  办法(征求意见稿)》于2017下半年由福建省林业厅牵头组织起草,20171018以《办法(征求意见稿)》征求10个省直部门和各设区市林业局的意见,并根据最新出台的《湿地保护管理规定》(2017年国家林业局令第48号)、《福建省湿地保护修复制度实施方案》(闽政办〔2017146号)等进行修改;2018322日省林业厅厅长办公会议原则同意《办法(送审稿)》,2018424日将《办法(送审稿)》征求各市人民政府、平潭综合实验区管委会和11个省直部门意见,2018528日将《福建省湿地名录管理办法(暂行)》(拟印发稿)再次征求省海洋与渔业厅、省国土厅、省水利厅、省住建厅的意见,形成本《办法》。

  三、《办法》内容解读

  《办法》共十七条。包括制定《办法》的目的、依据、适用范围和基本要求;湿地名录编制依据、程序、内容规范、公示与发布、命名规则;名录调整的条件、程序和申请;主管部门各自职责分工、名录信息档案及备案等。

  (一) 关于制定《办法》的依据

  第一条 为了加强湿地保护,规范湿地名录编制、发布和管理,根据《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔201689号)、《湿地保护管理规定》《福建省湿地保护条例》《福建省湿地保护修复制度实施方案》等相关规定,制定本办法。

  依据:一是《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔201689号)“(四)建立湿地分级体系。……省级林业主管部门会同有关部门制定地方重要湿地和一般湿地认定标准和管理办法,发布地方重要湿地和一般湿地名录。(七)落实湿地面积总量管控。确定全国和各省(区、市)湿地面积管控目标,逐级分解落实。合理划定纳入生态保护红线的湿地范围,明确湿地名录,并落实到具体湿地地块。”二是《福建省湿地保护修复制度实施方案》(闽政办〔2017146号)“(五)实行湿地名录管理。制定全省湿地名录管理办法,明确各级湿地认定标准和相关管理规则、程序,发布湿地名录并及时更新。”三是中共福建省委办公厅福建省人民政府办公厅关于印发《福建省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知(闽委办〔201748号)“由省林业厅尽快牵头制定出台地方重要湿地和一般湿地的认定标准与管理办法,以及‘先补后占、占补平衡’管理规定”。

  (二) 关于通过湿地名录落实分级保护和管控目标

  第二条 湿地实行分级保护制度。根据湿地保护规划和湿地生态功能、生物多样性的重要程度,将湿地分为国家重要湿地、省重要湿地和一般湿地,并由湿地名录予以确定。实行湿地面积总量管控。将全省湿地面积总量管控目标逐级分解落实到各市、县(区),通过湿地名录,将湿地管控目标落实到具体湿地地块。

  依据:一是《福建省湿地保护修复制度实施方案》“(六)建立湿地分级保护制度。根据湿地保护规定和湿地生态区位、生态系统功能、生物多样性的重要程度,将全省湿地划分为重要湿地名录和一般湿地名录进行分级认定、发布和管理。”二是《福建省湿地保护条例》第十二条第三款“湿地保护名录分为重要湿地名录和一般湿地名录。重要湿地名录包括国际重要湿地名录、国家重要湿地名录和省重要湿地名录。”三是《福建省湿地保护修复制度实施方案》(闽政办〔2017146号)“(八)实行湿地面积总量管控。将全省湿地面积总量管控目标逐级分解落实到各市、县(区),通过湿地名录,2018年底前将湿地管控面积目标落实到具体湿地地块。”

  (三) 关于《办法》的适用范围

  第三条 本省行政区域以及毗邻海域省重要湿地名录和一般湿地名录的编制、发布和管理,适用本办法。国际重要湿地和国家重要湿地名录的管理,按照国家有关规定执行。

  依据:一是《福建省湿地保护条例》第十二条第三款“湿地保护名录分为重要湿地名录和一般湿地名录。重要湿地名录包括国际重要湿地名录、国家重要湿地名录和省重要湿地名录。”二是《福建省湿地保护修复制度实施方案》“(六)建立湿地分级保护制度。根据湿地保护规定和湿地生态区位、生态系统功能、生物多样性的重要程度,将全省湿地划分为重要湿地名录和一般湿地名录进行分级认定、发布和管理。三是《湿地保护管理规定》“第十三条国家林业局会同国务院有关部门制定国家重要湿地认定标准和管理办法,明确相关管理规则和程序,发布国家重要湿地名录。”

  (四) 关于《办法》的总体要求

  第五条 湿地名录编制、发布和管理,按照政府主导、科学规划,保护优先、合理利用,总量管控、分类管理的总体要求进行。

  依据:一是《福建省湿地保护条例》“第三条湿地保护工作应当遵循科学规划、保护优先、突出重点、合理利用、可持续发展的原则,实行总量控制、名录管理和分级分类保护的制度。”二是闽政办〔2017146号“(五)实行湿地名录管理。”三是《福建省湿地保护条例》第八条第三款“经批准的湿地保护规划是湿地保护、管理、利用等相关工作的依据,应当严格执行,不得擅自改变”。

  (五) 关于编制湿地名录的前置依据

  第六条 湿地名录编制,以经批准的湿地保护规划为依据,并严格执行,不得擅自改变。湿地名录及其调整,应当定期通过政府网站和报刊等媒体,向社会公布。

  依据:一是《福建省湿地保护条例》“第十一条 省人民政府应当根据湿地资源调查结果,确定全省及设区的市、县(市、区)湿地保护面积总量,确保湿地保护面积总量不减少。”二是《福建省湿地保护条例》第八条第三款“经批准的湿地保护规划是湿地保护、管理、利用等相关工作的依据,应当严格执行,不得擅自改变”。

  (六)关于湿地名录的认定、批准和公布

      第七条 省重要湿地名录编制。由省人民政府林业主管部门会同海洋与渔业、国土资源、水利、住建、环保、农业以及其他有关部门,根据省湿地保护规划提出省重要湿地名录经征求湿地所在地设区市或者县(市、区)人民政府意见后,报送省人民政府批准后公布。

  第八条 一般湿地名录编制。由县(市、区)林业主管部门会同管辖该湿地的其他同级湿地保护主管部门提出一般湿地名录,经本级人民政府同意,报设区市人民政府批准后公布,并报省人民政府林业主管部门和其他相关湿地保护主管部门备案。其中:跨行政区域的名录编制,按照属地原则分别由管辖该湿地的县(市、区)人民政府林业主管部门会同同级其他相关湿地保护主管部门提出,并经管辖地县(市、区)人民政府同意,报设区市人民政府批准后公布与备案。

  依据:一是《福建省湿地保护修复制度实施方案》“(六)建立湿地分级保护制度。根据湿地保护规定和湿地生态区位、生态系统功能、生物多样性的重要程度,将全省湿地划分为重要湿地名录和一般湿地名录进行分级认定、发布和管理。二是《福建省湿地保护条例》第十五条第二款“省重要湿地名录由省人民政府林业主管部门会同海洋与渔业、国土资源、住房和城乡建设、环境保护、水利、农业以及其他有关部门根据省湿地保护规划编制,经征求湿地所在地设区的市或者县(市、区)人民政府意见后,报省人民政府批准。”三是《福建省湿地保护条例》第十五条第三款“一般湿地名录由县(市、区)人民政府林业主管部门会同有关部门编制,经本级人民政府同意,报设区的市人民政府批准,并报省人民政府有关湿地保护主管部门备案。”四是根据海洋与渔业厅“在第八条中明确跨行政区域一般湿地名录的编制和公布程序。”要求,增加以下内容“其中:跨行政区域的名录编制,按照属地原则分别由管辖该湿地的县(市、区)人民政府林业主管部门会同同级其他相关湿地保护主管部门提出,并经管辖地县(市、区)人民政府同意,报设区市人民政府批准后公布与备案。”

  (七)关于湿地名录主要内容及其规范

  第九条 湿地名录编制、公示和发布,其内容应当包括湿地名称、行政区域、四至范围、总面积(其中湿地面积)、湿地类型、湿地图斑、保护方式、保护管理机构、行政主管部门等信息。

  依据:一是《福建省湿地保护条例》第十二条第三款“公布的湿地保护名录应当包括湿地保护面积总量,湿地的名称、类型、范围、管护责任单位等事项。”二是参考《江苏省湿地名录管理办法》和《安徽省湿地名录管理办法》相关规定。三是《福建省湿地保护条例》第十九条“具备设立自然保护区条件的重要湿地,应当按照国家有关规定设立湿地自然保护区。鼓励其他重要湿地通过建立湿地公园、湿地保护小区等形式进行保护,县级以上地方人民政府及其有关部门应当在资金、项目安排上给予扶持。利用湿地设立饮用水源保护区、水产种质资源保护区、风景名胜区、水利风景区、湿地公园、森林公园、地质公园、海洋公园的,按照国家有关规定执行。”四是《关于发布省级重要湿地名录有关意见的通知》(林湿调字〔201739号)。

  (八)关于湿地命名规则

  第十一条 湿地命名按照以下规则进行。(一)国际和国家重要湿地:按照国家相关规定执行。(二)省重要湿地:福建+湿地名+省级重要湿地。(三)一般湿地:县(市、区)名称+湿地小地名+湿地。(四)已设立湿地公园(包括城市湿地公园)、自然保护区、海洋保护区(含海洋特别保护区)、森林公园、地质公园、海洋公园、风景名胜区、水利风景区、饮用水源保护区、水产种质资源保护区、世界自然与文化遗产地(含自然、文化遗产地)、重要湿地名录等范围内的湿地,按原批复的名称。

  依据:一是《关于发布省级重要湿地名录有关意见的通知》(林湿调字〔201739号)。二是参考《江苏省湿地名录管理办法》和《安徽省湿地名录管理办法》相关规定。

  (九)关于湿地名录调整程序

  第十二条 湿地名录应当根据湿地保护的需要和湿地资源的变化情况,及时调整、补充湿地保护名录。湿地名录调整,包括湿地面积核增、核减、占补平衡、补充湿地、名录撤销等(以下统称调整)。湿地名录调整应当按照原编制和批准程序办理。申请湿地名录调整,应当提交以下材料。(一)湿地名录调整申请书;(二)湿地名录调整方案,主要包括湿地基本情况、调整必要性、拟调整湿地的变化情况、湿地占补平衡方案、湿地修复方案、保护措施以及其他相关材料。

  依据:一是《福建省湿地保护条例》第十五条第四款“县级以上地方人民政府应当根据湿地保护的需要和湿地资源的变化情况,及时调整、补充湿地保护名录。”二是《福建省湿地保护条例》第八条第三款“经批准的湿地保护规划是湿地保护、管理、利用等相关工作的依据,应当严格执行,不得擅自改变;确需修改或者调整的,应当按照原编制和批准程序办理。”

  (十)关于湿地名录申请调整的条件

  第十三条 发生以下情况之一的省重要湿地或者一般湿地,可以申请调整:(一)新增湿地,包括新建、改建、扩建的新增人工湿地,恢复修复的自然湿地,新建或者规划新建大中型水利、水库项目的新增湿地,新建或者改扩建湿地公园,城市内河整治和城乡规划建设等新增湿地,经恢复修复、生态功能基本恢复的退化湿地。原一般湿地,经新建、改建、扩建或者恢复修复,达到省重要湿地名录规定标准的,可以调整为省重要湿地名录。原湿地名录以外的新增湿地,凡是达到省重要湿地名录规定标准的,按照本办法第七条规定执行;凡是达到一般湿地名录规定标准的,按照本办法第八条规定执行。(二)通过开展河湖水系连通、湿地植被修复、野生动物栖息地修复、沼泽湿地修复、退耕还湿、退养还湿、生态补水等恢复与修复措施,生态功能基本恢复的湿地;且增加的湿地面积不少于该湿地面积5%的。(三)因气候变化、自然灾害等不可抗拒原因,造成湿地生态特征严重破坏或退化,且无法修复恢复的面积不少于该湿地总面积10%的。(四)因生态系统自然演替,造成湿地面积、生物多样性、生态功能等发生变化,湿地面积变化幅度不少于该湿地总面积5%的。 ()征收、占用并转为其他用途或者其他原因,已无法恢复修复且面积不少于该湿地总面积5%的。(六)因气候变化、自然灾害等不可抗拒原因,已达不到相应的湿地名录规定标准,应予撤销的。(七)湿地名称变更。其中,晋升为省级以上的湿地公园、保护区等保护方式的,直接引用政府或行政主管部门批复的名称。

  依据:一是《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔201689号)“(十四)多措并举增加湿地面积。地方各级人民政府要对近年来湿地被侵占情况进行认真排查,并通过退耕还湿、退养还滩、排水退化湿地恢复和盐碱化土地复湿等措施,恢复原有湿地。”二是《福建省湿地保护修复制度实施方案》“(十二)多措增加湿地面积”相关规定。三是参考《江苏省湿地名录管理办法》和《安徽省湿地名录管理办法》相关规定。

  (十一)关于湿地保护主管部门的各自职责分工

  第十四条  县级以上各级人民政府有关湿地保护行政主管部门,履行湿地名录和列入名录的湿地保护与管理职责:(一)林业部门负责湿地公园、自然保护区等职责范围内湿地的保护与管理。(二)海洋与渔业部门负责海岸线向海一侧职责范围内滨海湿地保护与管理。(三)水利部门负责陆地江河、湖泊、河口、水、运河与输水河等湿地的保护与管理。(四)住房和城乡建设部门负责城乡规划建设用地范围内城市湿地公园等湿地的保护与管理。(五)经济和信息化部门依职责分工履行盐田列入名录湿地的保护与管理。(六)农业部门负责宜农滩涂、宜农湿地、农业生物种质资源原生境等湿地保护和管理。上述各部门和国土资源、发改、财政、环保、交通、旅游以及其他有关部门,在各自职责范围内做好湿地保护与管理的相关工作。

  1.关于部门分工的总体依据

  一是《福建省湿地保护条例》第六条:县级以上地方人民政府林业主管部门具体负责湿地保护的组织、指导和监督工作。林业、海洋与渔业、水利等部门(以下统称有关湿地保护主管部门)按照职责分工,分别负责有关湿地的保护管理。国土资源、住房和城乡建设、环境保护、农业以及其他有关部门在各自职责范围内做好湿地保护的相关工作。二是闽政办〔2017146号“坚持综合协调、分工负责的原则。在各级人民政府统一领导下,充分发挥林业、海洋与渔业、水利、国土资源、住房和城乡建设、环境保护、农业等湿地保护管理部门的职能作用,协同推进湿地保护与修复。”三是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈福建省人民政府机构改革方案〉的通知》(厅字〔200923号)和中共福建省委、福建省人民政府《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)相关规定。四是《自然保护区条例》“第八条 国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”

  2. 关于林业主管部门的职责分工

  依据:一是《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)“(四)承担组织指导和监督全省湿地保护的责任。根据全国性、区域性湿地保护规划,拟订全省性湿地保护规划;组织实施建立湿地保护小区、湿地公园等保护管理工作”。二是《福建省湿地保护条例》第二十一条“省级湿地公园由省人民政府林业主管部门会同有关部门认定,报省人民政府批准后命名。省级湿地公园认定管理办法由省人民政府制定。”

  3. 关于海洋与渔业主管部门的职责分工

  依据:一是《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉》(中办、国办厅字20172号)关于“生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。”二是中共福建省委、福建省人民政府《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)主要职责“(四)负责规范管辖海域使用秩序工作。监督管理国家授权的海域使用。组织实施海域权属登记、海域论证、海域评估和海域界线勘定和管理,审批和管理海底电缆、管道铺设。组织实施海域有偿使用制度。(五)承担无居民海岛合法使用的责任,负责无居民海岛的使用管理。(六)承担海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任。按照国家统一要求,会同有关部门组织拟订海洋环境保护与整治规划,拟订并执行污染物排海标准和总量控制制度。(八)负责维护海洋与渔业生产秩序工作。依法管理与保护全省渔业资源和水生动植物资源。”三是《自然保护区条例》相关内容。

  4. 关于水利主管部门的职责分工

  依据:《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)“(三)负责水资源保护工作。组织编制水资源保护规划,会同环境保护行政主管部门和其他有关部门组织拟订重要江河的水功能区划并监督实施;(七)指导水利设施、水域及其岸线的管理和保护,指导主要江河、河口和沿海滩涂的治理和开发,组织、指导江堤海堤建设,指导水利工程建设与运行管理,组织实施具有控制性的或跨设区市及跨流域的重要水利工程建设与运行管理。”以及内设机构“(四)水政水资源处。组织指导水政监察和水行政执法,负责水事纠纷调处、仲裁;组织实施取水许可、水资源有偿使用和水资源论证制度;组织编制水资源保护规划及水功能区划并监督实施,指导水域纳污能力核定并提出限制排污总量的建议;指导饮用水水源保护工作,指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作;指导计划用水和节约用水工作,指导节水型社会建设工作;组织编制河道采砂规划,监督管理河道采砂工作。”

  5. 关于住房和城乡建设主管部门的职责分工

  依据:《城市湿地公园管理办法》(建城[2017]222号)“第二条本办法适用于城市湿地资源保护和城市湿地公园的规划、建设、管理。本办法所称的湿地是指天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带,带有静止或流动的淡水、半咸水、咸水水体,包括低潮时水深不超过6米的水域。湿地资源是指湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的生物资源。城市湿地是指符合以上湿地定义,且分布在城市规划区范围内的,属于城市生态系统组成部分的自然、半自然或人工水陆过渡生态系统。城市湿地公园是在城市规划区范围内,以保护城市湿地资源为目的,兼具科普教育、科学研究、休闲游览等功能的公园绿地。第三条城市湿地保护是生态公益事业,应遵循全面保护、生态优先、合理利用、良性发展的基本原则。城市湿地应纳入城市绿线划定范围。严禁破坏城市湿地水体水系资源。维护生态平衡,保护湿地区域内生物多样性及湿地生态系统结构与功能的完整性、自然性。通过设立城市湿地公园等形式,实施城市湿地资源全面保护,在不破坏湿地的自然良性演替的前提下,充分发挥湿地的社会效益,满足人民群众休闲休憩和科普教育需求。城市湿地公园及保护地带的重要地段不得设立开发区、度假区,禁止出租转让湿地资源,禁止建设污染环境、破坏生态的项目和设施,不得从事挖湖采沙、围护造田、开荒取土等改变地貌和破坏环境、景观的活动。”

  6. 关于经济和信息化主管部门的职责分工

  依据:一是《福建省人民政府关于进一步加强盐田保护促进盐业健康发展六条措施的通知》(闽政文〔2013214 )“(二)为有效保障全省入口食盐、食品加工用盐、其他用盐年度产销总量平衡,设置生产面积不低于30万公亩的重点盐田保护区。由省经贸委会同省国土资源厅、海洋与渔业厅、环保厅设定保护红线,明确保护范围和保护内容,指导地方人民政府设置保护标识,切实保护盐田保护区内盐池、盐沟渠、盐路、坨地等相关的生产设施。(三)任何单位和个人项目建设不得占用、废转、污染盐田保护区内的盐田,不得破坏盐场的生产设施。(四)盐田周边新建的项目必须与盐田保持500米以上的卫生防护距离。”二是中共福建省委、福建省人民政府《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)“拟订并组织实施盐业发展规划、全省食盐年度生产总量平衡计划、政府储备计划和相关政策措施;负责全省食盐专营和盐政执法的监督”。三是《关于印发〈福建省食盐监管体制改革方案〉〈福建省食盐监管体制改革人员分流安置方案〉的通知》(闽委编办〔2017260号)和《关于印发〈福建省级政府食盐储备管理办法的通知〉》(闽发改服务〔2018254号)的相关规定。

  7. 关于农业主管部门的职责分工

  依据:中共福建省委、福建省人民政府《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)“(九)组织农业资源区划工作,指导农用地、草原、宜农滩涂、宜农湿地以及农业生物物种资源的保护和管理”。

  8. 关于国土资源的职责分工

  国土资源部门的职责分工为:国土资源部门依法依规履行海岸线向陆一侧农用地等职责范围内湿地的保护与管理。

  依据:一是《福建省海岸带保护与利用管理条例》第五条“国土资源行政主管部门负责海岸线向陆一侧海岸带涉及国土资源保护与利用的监督管理”。二是《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》(闽委〔200927号)主要职责“(四)负责规范国土资源权属管理(不含林木林地权属管理)。依法保护土地资源、矿产资源等自然资源所有者和使用者的合法权益,组织承办和调处重大权属争议,指导土地确权、登记、发证,承担各类土地登记资料的收集、整理、共享和汇交管理,提供社会查询服务。(五)承担全省耕地保护的责任,确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。组织实施耕地保护政策和基本农田保护制度,对占用耕地、未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发等实施监督;组织实施土地用途管制,指导农用地转用和土地征收征用;依法承担报省政府和国务院审批的各类用地的审核、报批工作。”以及“耕地保护处、农用地转用征用处、地籍管理处”相关职责。三是《土地利用现状分类》国家标准GB/T 21010-2017A.1“本标准的土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》‘三大类’对照表”。四是《土地登记办法》(2007年,国土资源部令第40号)“第三条 土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请,依法报县级以上人民政府登记造册,核发土地权利证书。”五是《不动产登记暂行条例实施细则》(2015年,国土资源部令第63号)“第二条……房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记,保持权利主体一致。”

  9. 关于发改、财政、环保、交通、旅游以及其他有关部门的职责分工

  依据:一是《福建省湿地保护条例》第六条第二款:国土资源、住房和城乡建设、环境保护、农业以及其他有关部门在各自职责范围内做好湿地保护的相关工作。二是闽政办〔2017146号“坚持综合协调、分工负责的原则。在各级人民政府统一领导下,充分发挥林业、海洋与渔业、水利、国土资源、住房和城乡建设、环境保护、农业等湿地保护管理部门的职能作用,协同推进湿地保护与修复。”

  原文:关于印发《福建省湿地名录管理办法(暂行)》的通知

  

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